I Reati Societari - Antiriciclaggio

    Consiglio di Stato

Sezione Consultiva per gli Atti Normativi

 

Adunanza del 29 agosto 2005 

 

N. della Sezione: 3572/2005

 

OGGETTO:

ministero economia e finanze – Schema di regolamento del Ministro dell’economia e delle finanze in attuazione degli articoli, 3 comma 2 e 8, comma 4, del decreto legislativo 20 febbraio 2004, n. 56, in materia di obblighi di identificazione e conservazione delle informazioni a fini antiriciclaggio e segnalazione delle operazioni sospette a carico di avvocati, notai, commercialisti, revisori contabili, consulenti del lavoro, ragionieri e periti commerciali.

 

 

La Sezione

Vista la relazione trasmessa con nota prot. n. ACG/110/D45/6579 del 27 luglio 2005, con la quale il Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento del Tesoro – chiede il parere del Consiglio di Stato sull’affare in oggetto;

Esaminati gli atti e udito il relatore ed estensore Consigliere Giuseppe Roxas;

 

PREMESSO:

  Il decreto legislativo 20 febbraio 2004, n. 56, in attuazione della direttiva 2001/97/CE, ha individuato, nell’elencazione di cui all’art. 2, comma 1, i soggetti sottoposti agli obblighi di identificazione della clientela e di conservazione delle informazioni per le operazioni eseguite, in relazione agli obblighi previsti nell’art. 13 del decreto-legge 15 dicembre 1979, n. 625, convertito con modificazioni, dalla legge 6 febbraio 1980, n. 15, come sostituito dall’art. 30, comma 1, della legge 19 marzo 1990, n. 55 e infine dall’art. 2, comma 1 della c.d. legge antiriciclaggio (d.l. 3 maggio 1991, n. 143 convertito, con modificazioni, dalla legge 5 luglio 1991, n. 197).

L’art. 3, comma 2, del decreto legislativo n. 56 del 2004, ha attribuito al Ministro dell’economia e delle finanze – sentiti  l’U.I.C., le competenti autorità di vigilanza di settore e le amministrazioni interessate – il compito di stabilire, con regolamento, il contenuto e le modalità di esecuzione dei succitati obblighi antiriciclaggio.

Espone l’Amministrazione che, in relazione alle differenze sistemiche e ai diversi profili organizzativi dei vari soggetti sottoposti alla disciplina, il potere regolamentare è stato strutturato su tre diversi provvedimenti, redatti con riferimento a specifiche categorie nelle quali sono raggruppabili i soggetti interessati (intermediari finanziari; soggetti che esercitano le attività elencate nel d.lgs. n. 374 del 1999; professionisti).

Il presente schema concerne gli obblighi di identificazione e conservazione delle informazioni a carico dei professionisti.

Per i soggetti appartenenti alle su indicate categorie (indicati nelle lettere s) e t) del primo comma dell’art. 1 del d.lgs. n. 56 del 2004) il medesimo decreto, all’art. 2,  comma 2, impone l’obbligo di segnalazione di operazioni sospette; sempre con riferimento a tali soggetti il successivo comma 4 dell’art. 8 del decreto legislativo dispone che il “Ministro dell’economia e delle finanze, sentiti l’U.I.C. e le competenti amministrazioni interessate, al fine di assicurare omogeneità di comportamenti, stabilisce con regolamento, da adottarsi entro 240 giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto legislativo, le norme per l’individuazione delle operazioni di cui all’articolo 3 della legge antiriciclaggio…”.

Il testo proposto si compone di 13 articoli, suddivisi in tre Capi relativi:

<![if !supportLists]>-              <![endif]>Capo I (artt. 1 e 2) alle definizioni e alla delimitazione dell’ambito soggettivo;

<![if !supportLists]>-              <![endif]>Capo II (artt. Da 3 a 8) agli obblighi di identificazione e conservazione delle informazioni;

<![if !supportLists]>-              <![endif]>Capo III (artt. Da 9 a 13) alle segnalazioni delle operazioni sospette e alle disposizioni finali.

 

Sullo schema sono stati acquisiti, ed allegati alla relazione, i pareri resi dal Garante della protezione dei dati personali, dei Ministeri dell’interno e della giustizia (Ufficio Legislativo e Dipartimento degli Affari di Giustizia), dell’U.I.C., della Banca d’Italia e della CONSOB, nonché della Guardia di Finanza e della Ragioneria Generale dello Stato. Sono state altresì acquisite le osservazioni della Commissione Centrale per i revisori contabili, del Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti, del Consiglio Nazionale dei Consulenti del Lavoro, del Consiglio Nazionale del Notariato, del Consiglio Nazionale Forense e del Consiglio Nazionale Ragionieri e Periti Commerciali.

 

CONSIDERATO:

  Il Capo I dello schema, all’articolo 1, reca l’elencazione delle definizioni di interesse.

  La lettera g) di detto articolo definisce il concetto di “prestazione professionale” per delimitare la sussistenza degli obblighi disciplinati nello schema; la formulazione adottata, che si estende all’assistenza professionale, prestata anche a soggetti diversi dalle persone fisiche, comunque inerente la movimentazione, trasmissione o gestione delle entità economiche, appare idonea a ricomprendere la c.d. “individuazione indiretta” di capitali e mezzi di pagamento rilevanti ai fini del contrasto del riciclaggio.

La successiva lettera h) dell’articolo identifica quale “cliente” il soggetto cui il professionista presta assistenza professionale “in seguito al conferimento di un incarico”.

La definizione delimita adeguatamente i soggetti per i quali sono applicabili le disposizioni regolamentari; tenuto conto della varietà dei professionisti considerati, il successivo art. 4 dello schema pone, quale momento dell’identificazione, dal quale decorrono gli obblighi di comunicazione e inserimento dell’archivio, in quello “in cui inizia la prestazione professionale”.

Tale momento può coincidere con quello di conferimento dell’incarico, ma può divergere, particolarmente per le ipotesi - indicate nello stesso art. 4 dello schema – nelle quali non è richiesta la presenza fisica dell’interessato.

Tenuto conto di quanto sopra, e della conseguenze derivanti dalla inosservanza dei termini stabiliti, appare necessario che – in sede di istruzioni applicative – venga adeguatamente chiarito il concetto di “inizio” della prestazione che, come rileva la relazione ministeriale, si sostanzia comunque nell’atto che, in dipendenza del mandato ricevuto, configura la possibilità di porre in essere un’azione  di riciclaggio.

Nell’art. 2, comma 2, dello schema, tra i destinatari del regolamento sono incluse le società di revisione iscritte nell’albo speciale previsto dall’art. 161 del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58, espressamente indicate nella lettera p) del comma 1 dell’art. 2 del d.lgs. n. 56 del 2004.

Come rileva l’Amministrazione, poiché tali società svolgono, in base alla normativa vigente, attività limitate “alla revisione ed organizzazione contabile delle aziende” la loro inclusione – che poggia sul considerando n. 18 della direttiva comunitaria, il quale  auspica identico trattamento per servizi direttamente comparabili resi in ambito professionale – finisce normalmente per riguardare l’osservanza degli obblighi di segnalazione delle operazioni sospette.

Rischia pertanto di apparire fuorviante la disposizione recata dal comma 2 dell’art. 2 dello schema, laddove esclude l’applicazione per tali soggetti delle prescrizioni recate  dall’art. 11 dello schema. Quest’ultimo infatti è dedicato alla identificazione dei criteri per l’individuazione delle operazioni oggetto dell’obbligo di segnalazione.

Rileva l’Amministrazione che l’art. 8, comma 4, del d.lgs. n. 56 del 2004, che conferisce il potere regolamentare in esercizio, è limitato ai soggetti indicati alle lettere s) e t) dell’art. 2 del decreto medesimo, e pertanto – sia pure per una svista del legislatore – non può estendersi alle società in questione.

Appare pertanto urgente una integrazione della legislazione di rango primario, tenuto anche conto che la direttiva comunitaria potrebbe dar luogo a contenziosi se interpretata con riferimento ai soli “professionisti” come definita nel decreto legislativo di attuazione.

Nel frattempo, in via amministrativa, potrebbe farsi riferimento a criteri dettati per i professionisti quale parametri utilizzabili anche per le società di revisione.

Quanto alle disposizioni recate nel capo II, relativo agli obblighi di identificazione e conservazione delle informazioni, si richiamano le considerazioni svolte in sede di esame degli schemi di regolamento relativi agli operatori finanziari e non  (n.  3574/3573 in pari data).

Poiché lo schema in esame si estende anche agli obblighi di segnalazione, appare congruente quanto previsto all’art. 3, comma 3, dello schema circa l’obbligo di identificazione per le operazioni sospette, salvo quanto già osservato nel parere n. 3574 circa l’indiretta comunicazione all’interessato che ne consegue.

In ordine agli obblighi di identificazione, la Sezione rileva come lo schema in esame non rechi le disposizioni, previste negli analoghi schemi per le altre categorie di soggetti, per le ipotesi di attività svolte da soggetti che agiscono per conto di terzi e, in particolare modo, di enti diversi dalle persone fisiche.

Ne scaturisce una semplificazione la cui opportunità si lascia alla valutazione dell’Amministrazione restando peraltro evidente come i dati raccolti debbano provenire dal cliente o dal soggetto che agisce per il medesimo, e che su tali dati debbono essere osservati gli obblighi di archiviazione e, eventualmente, di segnalazione in relazione agli elementi a disposizione del professionista.

Quanto alla costituzione dell’archivio unico, appaiono adeguate le prescrizioni che prevedono, in alternativa alla tenuta informatizzata, l’impianto di un registro cartaceo o l’utilizzo di registri esistenti (art. 7, comma 1, dello schema) appositamente integrati, nella prospettiva del contenimento degli oneri per i soggetti obbligati.

Il Capo III dello schema concerne le disposizioni relative alla segnalazione delle operazioni sospette, in attuazione di quanto recato dall’art. 8, comma 4, del d.lgs. n. 56 del 2004.

In sostanza lo schema, in relazione all’estensione degli obblighi in questione agli esercenti le attività professionali, intende compendiare le modalità di esecuzione, ponendo altresì i criteri per la individuazione delle operazioni sospette.

Appare condivisibile – a fronte di quanto previsto nella direttiva comunitaria – la comunicazione diretta all’U.I.C. delle segnalazioni (art. 9 dello schema) per assicurare la rapidità degli interventi, il cui sviluppo avviene ai sensi e per gli effetti dell’art. 3 della legge antiriciclaggio, cui sono informate le norme di dettaglio recate dallo schema, che richiamano altresì le esimenti consentite dalla direttiva estese anche ai giudizi arbitrali e alle controversie innanzi gli organismi di conciliazione.

L’art. 11 dello schema reca, in attuazione dell’art. 8, comma 4, del d.lgs. n. 56, i “criteri generali per l’individuazione delle operazioni sospette”.

Il primo comma, nell’indicare le informazioni in base alle quali il professionista è tenuto all’assolvimento dell’obbligo, le coordina alla finalità di “avere una conoscenza adeguata dei clienti riguardo le attività da questi svolte, le capacità economiche e le finalità perseguite”.

Tale formulazione sembra indicare il perseguimento di una finalità che eccede quelle specificamente previste dalla legge antiriciclaggio, orientate alla valutazione delle operazioni in relazione agli elementi a disposizione da valutare anche sulla base della capacità economica e dell’attività svolta dal cliente per quanto rilevabili dal professionista; pertanto deve essere espunta.

D’altra parte, appare adeguata la disposizione recata dal comma 2 dell’articolo, che, nello sviluppo dei supporti professionali nel tempo, consente al professionista l’acquisizione di un insieme di elementi atti a sorreggerne la valutazione.

Appare altresì coerente, nell’articolo, il riferimento alle operazioni e non alle “prestazioni professionali” attesa la definizione che ne è stata fornita ai fini degli obblighi generali di identificazione e conservazione dei dati; ai fini della segnalazione è infatti incongruente il riferimento a valori di soglia e la disciplina recata si coordina a quella prevista per ogni altra categoria di soggetti obbligati.

Ciò premesso, e ammettendo talune ridondanze rispetto a quanto previsto dalla legge antiriciclaggio, il cui evidente scopo è di fornire agli interessati un quadro il più possibile esaustivo circa le modalità di esecuzione degli obblighi, particolare rilievo assume il comma 5 dell’articolo 11 dello schema, che intende compendiare – in relazione al potere regolamentare in esercizio – le norme per l’individuazione delle operazioni di cui all’art. 3 della legge antiriciclaggio, al fine di assicurare omogeneità di comportamenti.

Può condividersi la considerazione dell’Amministrazione circa l’impossibilità di definire esaustivamente un elenco di operazioni sospette. E ciò sotto il duplice profilo del continuo sviluppo di possibili strumenti atti a realizzare il riciclaggio ed al concreto pericolo di esclusione di operazioni che, in quanto non previste, sfuggirebbero all’obbligo di segnalazione.

Va tuttavia rilevato come taluni dei criteri indicati prospettino una eccessiva indeterminatezza, lasciando campo a possibili contenziosi di rilievo, riflettendosi nei connessi aspetti penali. Ciò tanto più poiché il comma elenca criteri che “tra l’altro” devono essere seguiti, espressione che rende  ancor più indeterminata l’elencazione e che perciò deve essere comunque espunta.

Sembra pertanto necessaria una decodifica di taluni degli indici richiamati (valori tabellari, probabilmente riferibili precipuamente al mercato immobiliare, incongruenze rispetto alle finalità perseguite e alle caratteristiche “normali del cliente” etc).

Tale decodifica potrebbe essere attuata attraverso disposizioni applicative ad opera della U.I.C. che, come peraltro attuato nei settori finanziari pure senza avere carattere di completezza rechino concrete indicazioni atte a perseguire la prescritta omogeneità di comportamenti.

Tenuto conto della circostanza che gli obblighi di segnalazione divengono immediatamente operativi a seguito dell’emanazione del Regolamento in esame, si riterrebbe opportuno che, sentito l’U.I.C., il regolamento fosse integrato con un allegato esplicativo, soggetto nel tempo alle variazioni e prescrizioni applicative che il comma 6 dell’art. 8 del decreto legislativo rimette all’U.I.C.

Infine, tenuto conto di quanto esposto, sembrerebbe opportuno che il titolo del decreto fosse integrato con l’indicazione delle “società di revisione”.

Il testo, inoltre, deve essere completato con la clausola di inscrizione nella Gazzetta Ufficiale.

 

P.Q.M.

Nelle esposte considerazioni è il parere della Sezione.