La bozza di raccomandazione U.E. sui codici di condotta degli enti non profit (22 Luglio 2005)

Secondo la Commissione, esistono prove che le organizzazioni non profit siano state usate per finanziare il terrorismo e per commettere altri gravi crimini.

Al fine di proteggere il settore e per rafforzare l'integrità e la fiducia dei donatori, standard di trasparenza e di contabilità più elevati dovrebbero essere applicati dalle organizzazioni non profit.
Il documento interessa le organizzazioni non profit di ogni tipo (NPO) “impegnate nella raccolta e nella distribuzione di fondi a scopi caritatevoli, religiosi, culturali, formativi e/o sociali, o per portare a termine altri tipi di attività benefiche”.
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1.1. Meccanismi globali
Gli Stati Membri dovrebbero assicurarsi di avere designato delle autorità competenti aventi la responsabilità di controllare il settore non profit.
Il ruolo di supervisione delle autorità competenti dovrebbe includere le funzioni seguenti:
- rendere operativi dei sistemi di registrazione accessibili pubblicamente per tutte le NPO esistenti sul territorio, che intendano usufruire di trattamenti fiscali preferenziali, del diritto di raccogliere fondi e di accedere a prestiti pubblici (1).

- fornire delle linee guida alle NPO sulla trasparenza finanziaria, così come informare le persone interessate sulla vulnerabilità del settore, sugli indicatori di rischio e sulle linee guida utili per identificare le attività sospette;
Dovrebbe inoltre esserci un adeguato coordinamento tra le autorità competenti in merito alle indagini sugli abusi delle NPO; le Autorità Competenti dovrebbero avere capacità per valutare il rischio di abuso della singola NPO ed essere rafforzate per richiedere nel dettaglio un maggior numero di particolari dove ci sia il sospetto che la NPO lavori al di fuori dalle leggi.
Le Autorità Fiscali dovrebbero condurre regolari ed efficaci controlli fiscali sulle organizzazioni non profit che ricevono trattamenti impositivi speciali.
 
1.2 La diffusione del Codice di Condotta
Per promuoverne la sottoscrizione, gli Stati Membri dovrebbero tenere in considerazione i seguenti temi:
- La registrazione, una trasparenza certificata e degli standard di accountability, conferiscono uno status concreto per la NPO e aiutano ad acquisire e mantenere la fiducia del pubblico e la credibilità dell'azione del non profit;
- Potrebbe essere offerto a tutte le NPO che rispettino i requisiti della registrazione e che prendano le misure opportune sulla trasparenza e l'accountability uno status fiscale privilegiato, la ricompensa di finanziamenti pubblici e il diritto del fundraising pubblico (se regolato);
- I principi e le misure di trasparenza ed accountability proposte dal Codice di Condotta dovrebbero essere incluse nei marchi esistenti e in quelli futuri;
- Gli enti di monitoraggio privati o le organizzazioni che raggruppano le NPO dovrebbero essere incoraggiate a introdurre simboli di approvazione o altri meccanismi simili per certificare le NPO che rispettano il Codice di Condotta.

1.3 Programmi per la presa di coscienza sulle vulnerabilità delle NPO sul finanziamento al terrorismo
In alcuni casi, le NPO sono state usate impropriamente per trasferire denaro ad organizzazioni terroristiche e quindi, è di importanza vitale che gli Stati Membri e le NPO stesse siano pienamente consapevoli degli indicatori che possono segnalare l'uso scorretto di tali organizzazioni per finanziare il terrorismo e compiere altre attività criminose.

Gli Stati Membri dovrebbero assicurare che questi indicatori siano largamente conosciuti tra tutte le autorità competenti, le NPO e i donatori potenziali.
Sulle basi degli indicatori di rischio:
- Gli Stati Membri dovrebbero intraprendere dei programmi per rendere consapevole il settore non profit sule vulnerabilità del settore all'abuso;
- Le NPO dovrebbero essere incoraggiate a valutare le “good practices” che già seguono per rafforzare ulteriormente la prevenzione dell'uso scorretto per finanziare il terrorismo e per altre finalità criminose;

- Dovrebbero essere fornite delle linee guida al settore privato che ha rapporti con il settore non profit (istituzioni finanziarie, contabili, consulenti, avvocati) per facilitare la riduzione e il blocco delle attività/transazioni sospette, incluse le tecniche notoriamente usate per l'infiltrazione delle NPO da parte dei terroristi.

1.4 Indagini sull'uso improprio delle organizzazioni non profit
Lo scambio di informazioni e la cooperazione a livello nazionale dovrebbero essere guidati e coordinati, se possibile, da una delle autorità competenti e aventi la responsabilità di supervisionare le NPO (Autorità Fiscali, le Unità di Intelligente Finanziaria e i servizi delle Forze dell'Ordine). Per facilitare lo scambio di informazioni a livello nazionale, dovrebbe essere nominata una persona in ognuna delle entità rappresentanti l'unico punto di contatto per gli scopi di scambio d'informazioni nei casi connessi all'uso inappropriato delle NPO al finanziamento del terrorismo.

Dovrebbero essere introdotti passaggi di informazione dedicati tra queste entità per assicurare uno scambio rapido ed efficace. L'indagine dovrebbe essere proporzionale al peso del rischio individuato.

2- Il codice di condotta per le organizzazioni non profit
Le NPO dovrebbero produrre e aggiornare un “Modulo Base di Identificazione” dell'organizzazione che dovrebbe essere inviato all'autorità competente nel registrare. Questa autorità dovrebbe essere informata dei cambiamenti del “Modulo Base di Identificazione” e delle ramificazioni varie dell'organizzazione (assieme a una dichiarazione su come il patrimonio netto della NPO viene distribuito). Il “Modulo Base di Identificazione” dovrebbe essere anche disponibile in un ufficio registrato.
Il “Modulo Base di Identificazione” dovrebbe includere, come minimo, i seguenti elementi:
- Il nome per esteso (e formale) della NPO, se ci sono gli acronimi e altri soprannomi che usualmente la identificano, una ragione sociale e un numero di registrazione;
- L'indirizzo dell'ufficio registrato, numeri di telefono e fax, l'indirizzo del sito Internet (se c'è) e i precedenti indirizzi e cambiamenti vari della sede;
- Il nome completo e formale, incluso gli acronimi, e l'indirizzo delle “filiali” dell'associazione;
- Una dichiarazione degli obiettivi generali, delle policies e delle priorità della NPO;
- Una descrizione della struttura organizzativa e decisionale della NPO, descrivente la dimensione dell'organizzazione e i sistemi di controllo finanziari interni;
- Una descrizione delle aree geografiche dove i fondi sono trasferiti (in uscita) e da cui provengono (in entrata);
- Una lista di nomi di tutti i membri, direttori, membri del comitato direttivo, fiduciari e relative responsabilità. Dove necessario chi controlla o beneficia della NPO dovrebbe essere identificato.
- La lista dei numeri di conti bancari intestati alla NPO e ogni documento contenente informazioni che identificano le persone cui fanno riferimento dovrebbe essere preservato in una sezione confidenziale del registro, e non dovrebbe essere accessibile al pubblico presso l'ufficio registrato della NPO.
- La NPO dovrebbe avere un mantenimento appropriato dei libri contabili e preparare una dichiarazione finanziaria annuale sugli introiti e le spese. Dovrebbe essere preparato un rapporto annuale contenente la descrizione e il budget delle attività, i progetti dell'ultimo anno finanziario, includendo una dichiarazione su come questi hanno promosso gli obiettivi generali della NPO.

Le NPO dovrebbero fornire dettagli delle loro attività in linea con la dimensione dell'organizzazione. Le dichiarazioni finanziarie e i rapporti dovrebbero essere a disposizione presso l'ufficio registrato per le autorità pubbliche che hanno la responsabilità di supervisione.
- Le NPO dovrebbero mantenere una piena e completa tracciabilità delle verifiche contabili e dei fondi trasferiti all'estero della giurisdizione/Paese di competenza e dei fondi trasferiti a ogni persona che presta un servizio per conto della NPO in questione.
- Le dichiarazioni finanziarie annuali, i rapporti, le minute degli incontri dei fiduciari, le registrazioni delle verifiche contabili dovrebbero essere mantenute per almeno 5 anni presso l'ufficio registrato della NPO.
- Le NPO dovrebbero usare conti bancari registrati per spostamenti di denaro in ogni singola transazione, quando c'è la possibilità di usare il sistema bancario formale. Tutto il denaro ricevuto dovrebbe essere depositato in questi conti e gli esborsi in contante dovrebbero passare per gli stessi conti bancari. Un certo quantitativo di contante può servire per le spese quotidiane della NPO.
- Tutte le NPO dovrebbero seguire la regola “Conosci i tuoi soci, i tuoi donatori e i tuoi beneficiari”, il che significa che la NPO dovrebbe fare il maggiore degli sforzi per verificare l'identità, le credenziali e la buona fede dei beneficiari, dei donatori e dei soci.

3. Considerazioni a livello europeo
Molte NPO operano in più di uno Stato Membro e svolgono attività in Paesi terzi. Quindi una cooperazione efficace tra gli Stati membri della UE e gli altri Paesi è di vitale importanza nella prevenzione e nella lotta al terrorismo e al crimine.

Dovrebbe essere esaminata la possibilità per un'ulteriore sviluppo di “linee guida Ue” o di un'“etichetta Ue” basata sulla trasparenza rafforzata e sulle misure di responsabilità così come sono state inserite nel Codice di Condotta. I principi per tali linee guida e per l'etichetta potrebbe essere deciso a livello Europeo.

La Commissione Europea considererà se i finanziamenti comunitari alle NPO possano essere legati al rispetto con le misure di trasparenza e di responsabilità rafforzata.
La cooperazione e lo scambio di informazioni a livello Ue ed internazionale dovrebbe comprendere un network fatto di punti di contatto singoli di Forze dell'ordine che abbiano esperienza di finanziamento al terrorismo e conoscenza del settore delle NPO.

La Commissione promuoverà un network di scambio di informazioni e di cooperazione a livello UE tra autorità di Forze dell'Ordine e, dove sia necessario, altri corpi atti a indagare sul possibile ubuso da parte delle NPO (2).

- Gli indicatori di anomalia

Struttura organizzativa e amministrazione
• Il nome della NPO sembra simile a quello di un'organizzazione largamente conosciuta ed affidabile;
• La NPO sceglie una forma di attività per cui non è necessaria per legge la registrazione o che cade sotto una minima o nulla supervisione;
• L'organizzazione non è registrata o ufficialmente riconosciuta come una NPO, ma opera come se lo fosse;
• La NPO condivide l'ufficio dov'è registrata con altre organizzazioni;
• I manager/i direttori/ i fiduciari detengono ruoli in altre NPO e le organizzazioni condividono gli stessi contabili, consulenti finanziari, avvocati o consulenti esterni;
• Il numero delle persone impiegate dalla NPO sono incompatibili con l'ampiezza delle attività/ delle responsabilità finanziarie della NPO;
• Il sito Internet della NPO non è stato aggiornato negli ultimi 12 mesi;
• La NPO ha cambiato frequentemente il suo indirizzo registrato.

Obiettivi e attività dell'organizzazione
• C'è poca o nessuna informazione disponibile sulle attività della NPO;
• Gli obiettivi dell'organizzazione sono legati a una determinata affiliazione politica e/o religiosa.

Il management
• C'è discrepanza tra gli obiettivi del management e quelli dichiarati dalla NPO;
• La NPO non collabora con le autorità pubbliche in caso di indagini legittime;
• I garanti/fiduciari non sembrano esercitare influenza alcuna sul management dell'organizzazione;
• Tra i garanti e/o i manager della NPO ci sono individui inseriti sulle liste Onu e/o Ue dei terroristi, o sulle liste di chi pratica lavaggio di denaro sporco

Il management finanziario
• La NPO dispone di parecchi e diversi conti bancari, incompatibilmente con la dimensione delle proprie attività;
• Non sono fatti controlli finanziari, resoconti finanziari annuali, né verifiche contabili esterne;
• Non possono essere fornite tracce chiare di verifiche contabili o di qualsiasi transazione;
• C'è una mancanza di chiarezza sui canali tramite i quali vengono fatti i pagamenti da e verso l'estero;
• Il metodo generale dei pagamenti è quello in contanti o tramite altri metodi al di fuori del tradizionale sistema bancario;
• la NPO fa degli investimenti che rendono assai poco e che sono legati ai propri garanti, fiduciari e/o manager.

Lo status finanziario
• Il numero dei progetti e/o il reddito totale della NPO non sono in linea con la dimensione dell'organizzazione;
• C'è un cambiamento improvviso nell'ammontare dei fondi distribuiti e/o nei fondi raccolti;
• C'è incongruenza tra le entrate e le spese della NPO e delle sue attività;
• La struttura delle entrate della NPO fa soprattutto affidamento su alcuni donatori principali che sono legari a manager e/o fiduciari e/o garanti dell'organizzazione.

Beneficiari donatori e partner delle NPO
• C'è una mancanza di chiarezza sulle aree geografiche in cui i fondi sono raccolti;
• La NPO trasferisce i fondi a Paesi e a giurisdizioni ad alto rischio (dove per Paesi ad alto rischio si intende quelli soggetti a corruzione, instabilità e/o conflitto endemico) e c'è poca chiarezza su come questi fondi siano trasferiti e usati;
• C'è mancanza di trasparenza sui partner delle NPO che operano in zone ad alto rischio, o non c'è una traccia chiara sull'esistenza di tali organizzazioni.

- L’applicabilità del d.lg. 231/2001 agli enti non profit

In merito a tutto quanto appena detto, va ricordato che il Modello di organizzazione, gestione e controllo, previsto dal d.lg. 231, costituisce un’estrinsecazione, con un oggetto ben circostanziato (la prevenzione di alcune fattispecie di reato, e quindi il rispetto di taluni principi normativi) del più generale sistema di controllo interno. 

La nozione consolidata di S.C.I. si adatta tanto ai contesti imprenditoriali (aziende che puntano ad ottenere un profitto) che agli ambiti non profit (aziende “di erogazione”, ossia enti costituiti con lo scopo di garantire la soddisfazione di bisogni, prescindendo dal conseguimento di un lucro) (3).

Essa si caratterizza per alcune caratteristiche generali, tra le quali:

<![if !supportLists]>-                        <![endif]>la sua trasversalità, ossia la caratteristica per la quale tutta l’azienda partecipa, con differenti gradi di coinvolgimento e di responsabilità, all’attuazione del modello di controllo, nell’ottica fondamentale del “processo”;

<![if !supportLists]>-                        <![endif]>la necessità di monitoraggio del sistema stesso, anche mediante un organo che ne verifichi l’osservanza e ne evidenzi le necessità di adeguamento e di aggiornamento;

<![if !supportLists]>-                        <![endif]>il rilievo attribuito ai fattori ambientali, ossia a quell’insieme di elementi che determina le condizioni che consentono, oppure ostacolano, sino ad impedire del tutto, l’efficace attuazione dei meccanismi di controllo. In tale ambito, viene sottolineato il rilievo dei codici etici, nello stabilire dei principi-guida ai quali fare riferimento nelle varie ipotesi operative.

Anche le NPO possono essere sanzionate, quali enti collettivi, in relazione ad un reato della persona fisica (e, tra questi, anche i reati con finalità di terrorismo ex art 25 quater).

Pertanto, al fine di andare esenti da rimprovero, potranno (/dovranno) adottare i Modelli organizzativi di cui agli artt 6 e 7 del d.lg. 231.

(Maurizio Arena)

NOTE

(1) La registrazione dovrebbe prendere la forma di una comunicazione invece di un'approvazione, a priori, durante la fase di costituzione. Gli Stati Membri dovrebbero identificare le categorie di NPO che ricadono fuori dei limiti del sistema di registrazione e mitigare il rischio che può dare chi “sta fuori”
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(2) Ulteriore attenzione deve essere data nella creazione di Team congiunti di Indagine (JIT) per indagare sul possibile uso distorto delle NPO. Team congiunti di Indagine specializzati potrebbero iniziare in un modo autonomo raccogliendo informazioni su un caso specifico o in seguito a richiesta da parte di uno Stato Membro, dell'Europol o dell'Eurojust.
Il ruolo del CEPOL (Collegio di Polizia Europea) potrebbe essere cruciale nell'addestrare ufficiali di polizia esperti nel mettere in luce le vulnerabilità del settore, le tipologie degli abusi, nel promuovere la cooperazione e lo scambio di informazioni e nel potenziare il ruolo degli JIT.
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(3) Cfr. il decalogo della corretta corporate governance per questi enti, proposto dalla Fondazione Ambrosianeum, nell’ambito del convegno “Governance e fiscalità degli enti non profit: quali prospettive?”, Milano, 14 giugno 2002:

- promuovere la redazione di codici di auto-disciplina sui temi della governance e della trasparenza;

- prevedere un adeguato sistema di regole in materia degli organi di governo degli enti e di trasparenza verso l’esterno;

- evitare l’introduzione di regole di governance eccessivamente rigide;

- prevedere regole che evitino che gli statuti degli enti possano dar vita a situazioni in cui l’operato degli organi di governo sia di fatto assoggettato solo al controllo degli stessi;

- regolamentare la figura degli amministratori degli enti non profit;

- promuovere la presenza, nell’ambito degli organi di governo, dei c.d. stakeholder;

- prevedere ipotesi di particolare gravità in cui la legge consente la rimozione coatta degli amministratori;

- regolamentare l’attività di lobbing politica degli enti