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Il 13 ottobre 2003 il Consiglio e il Parlamento europeo hanno approvato la direttiva 2003/87/CE, che istituisce un sistema di scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra all'interno dell'Unione Europea.

- Il contenuto della Direttiva

Il campo d’applicazione della direttiva è esteso alle attività ed i gas elencati nell’allegato I della direttiva stessa; in particolare alle emissioni di anidride carbonica provenienti da attività di combustione energetica, produzione e trasformazione dei metalli ferrosi, lavorazione prodotti minerari, produzione di pasta per carta, carta e cartoni.

La direttiva prevede un duplice obbligo per gli impianti da essa regolati:

1) la necessità, per operare, di possedere un permesso all’emissione in atmosfera di gas serra;

2) l’obbligo di rendere alla fine dell’anno un numero di quote (o diritti) d’emissione pare alle emissioni di gas serra rilasciate durante l’anno.

Il permesso all’emissione di gas serra viene rilasciato dalle autorità competenti previa verifica della capacità dell’operatore dell’impianto di monitorare nel tempo le proprie emissioni di gas serra; le quote d’emissioni vengono rilasciate all’operatore di ciascun impianto regolato dalla direttiva sulla base di un piano di allocazione nazionale (ogni quota da diritto al rilascio di una tonnellata di biossido di carbonio equivalente) (1).

Una volta rilasciate, le quote possono essere vendute o acquistate; tali transazioni possono vedere la partecipazione sia degli operatori degli impianti coperti dalla direttiva, sia di soggetti terzi (intermediari, organizzazioni non governative, singoli cittadini); il trasferimento di quote viene registrato nell’ambito di un registro nazionale.

La resa delle quote d’emissione è effettuata annualmente dagli operatori degli impianti in numero pari alle emissioni reali degli impianti stessi.

Le emissioni reali utilizzati nell’ambito della resa delle quote da parte degli operatori sono il risultato del monitoraggio effettuato dall’operatore stesso e certificato da un soggetto terzo accreditato dalle autorità competenti.

L'avvio del sistema di scambio è fissato per il 1 gennaio 2005: a tale riguardo la direttiva prevede che, da questa data, nessun impianto che ricade nel campo di applicazione della stessa, possa emettere gas a effetto serra, ossia possa continuare ad operare, in assenza di apposita autorizzazione. La direttiva stabilisce, inoltre, che entro il 28 febbraio 2005 a tutti gli impianti che ricadono nel campo di applicazione della direttiva siano rilasciate quote di emissioni di anidride carbonica per consentire loro di partecipare allo scambio sul mercato comunitario.

- La normativa italiana

Considerati i vincoli temporali imposti dalla direttiva, il 12 novembre 2004 è stato approvato il decreto legge 273/2004 (convertito in legge n. 316 del 30 dicembre 2004 ), finalizzato ad attivare le procedure necessarie per autorizzare gli impianti ad emettere gas serra e acquisire le informazioni necessarie per il rilascio delle quote di emissioni.

La legge stabilisce l'obbligo per i gestori degli impianti che ricadono nel campo di applicazione della direttiva di:

• presentare la richiesta di autorizzazione ad emettere gas serra entro il 6 dicembre 2004;
• presentare le informazioni necessarie per procedere all'assegnazione delle quote di emissione di CO₂ entro il 30 dicembre 2004.

Il Piano Nazionale di Allocazione, che attribuisce le quote per il periodo 2005 - 2007, trasmesso il 21 luglio 2004, è stato approvato dalla Commissione Europea il 25 maggio 2005, sia pur condizionatamente al recepimento di alcune modifiche richieste dalla Commissione.

- Le sanzioni

La Direttiva si occupa altresì delle sanzioni alle disposizioni in materia di emission trading.

Si riporta di seguito il testo dell’articolo 16 (Sanzioni):

1. Gli Stati membri determinano le norme relative alle sanzioni da irrogare in caso di violazione delle disposizioni nazionali adottate ai sensi della presente direttiva e prendono tutti i provvedimenti necessari per l'applicazione di tali norme. Le sanzioni devono essere efficaci, proporzionate e dissuasive. Gli Stati membri notificano le relative disposizioni alla Commissione entro il 31 dicembre 2003 e provvedono poi a notificare immediatamente le eventuali modificazioni.

2. Gli Stati membri assicurano la pubblicazione dei nomi dei gestori che hanno violato i requisiti per la restituzione di quote di emissioni sufficienti a norma dell'articolo 12, paragrafo 3.

3. Gli Stati membri provvedono affinché il gestore che, entro il 30 aprile di ogni anno, non restituisce un numero di quote di emissioni sufficiente a coprire le emissioni rilasciate durante l'anno precedente sia obbligato a pagare un'ammenda per le emissioni in eccesso. Per ciascuna tonnellata di biossido di carbonio equivalente emessa da un impianto il cui gestore non ha restituito le quote di emissione, l'ammenda per le emissioni in eccesso corrisponde a 100 EUR. Il pagamento dell'ammenda per le emissioni in eccesso non dispensa il gestore dall'obbligo di restituire un numero di quote di emissioni corrispondente a tali emissioni in eccesso all'atto della restituzione delle quote relative alle emissioni dell'anno civile seguente.

4. Durante il triennio che ha inizio il 1° gennaio 2005, per ogni tonnellata di biossido di carbonio equivalente emessa da un impianto per il quale il gestore non ha restituito le quote di emissione, gli Stati membri applicano un'ammenda di livello inferiore per le emissioni in eccesso, pari a 40 EUR. Il pagamento dell'ammenda per le emissioni in eccesso non dispensa il gestore dall'obbligo di restituire un numero di quote di emissioni corrispondente a tali emissioni in eccesso all'atto della restituzione delle quote relative alle emissioni dell'anno civile seguente.

Il menzionato decreto legge 273/2004 contiene la seguente disposizione (art. 2-bis - Sanzioni):

1. Il gestore che omette di presentare la domanda di autorizzazione di cui all'articolo 1 e' punito con la sanzione amministrativa pecuniaria pari a 40 euro per ciascuna tonnellata di biossido di carbonio equivalente emessa in assenza di autorizzazione.

2. Il gestore che fornisce informazioni false relativamente a quanto richiesto dall'articolo 5 della direttiva 2003/87/CE, salvo che il fatto costituisca reato, e' punito con la sanzione amministrativa pecuniaria pari a 40 euro per ciascuna tonnellata di biossido di carbonio equivalente emessa in eccesso alle quantita' cui avrebbe avuto diritto in caso di dichiarazione veritiera.

3. Il gestore che omette di comunicare all'autorità nazionale competente le informazioni di cui all'articolo 2 o fornisce informazioni false, salvo che il fatto costituisca reato, e' punito con la sanzione amministrativa pecuniaria pari a 10 euro per ogni tonnellata di biossido di carbonio equivalente emessa in difformità alle prescrizioni del presente decreto.

4. In tutti i casi previsti dal presente articolo e' ordinata la chiusura dell'impianto fino al regolare adempimento degli obblighi previsti dal presente decreto.

5. Le sanzioni di cui al presente articolo sono irrogate dal prefetto della provincia nel cui territorio e' stata commessa la violazione. Avverso il provvedimento che dispone le sanzioni amministrative pecuniarie e' esperibile il giudizio di opposizione previsto dalla normativa vigente.

6. Le sanzioni previste dal presente articolo si applicano a decorrere dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, qualora, a tale data, continui a sussistere la violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3.

7. Le sanzioni previste dal presente articolo si applicano fino alla data di entrata in vigore della legge di recepimento della direttiva 2003/87/CE".

Il comma 1 fa riferimento all’art 1 del d.l., ai sensi del quale è necessaria l’autorizzazione per l’emissione di gas ad effetto serra.

Il comma 2 richiama l’art 5 della Direttiva, che stabilisce il contenuto della domanda diretta ad ottenere l'autorizzazione ad emettere gas a effetto serra, la quale deve descrivere quanto segue:

a) l'impianto e le sue attività compresa la tecnologia utilizzata;

b) le materie prime e secondarie il cui impiego è suscettibile di produrre emissioni elencate nell'allegato I;

c) le fonti di emissioni di gas dell'impianto elencate nell'allegato I, e

d) le misure previste per controllare e comunicare le emissioni secondo le linee guida adottate a norma dell'articolo 14.

Il comma 3 presidia, infine, il disposto di cui all’art 2 del d.l., che impone ai gestori di comunicare le informazioni necessarie ai fini dell’assegnazione delle quote di emissione per il periodo 2005-2007.

- Alcune osservazioni sul regime sanzionatorio

Innanzitutto, il “gestore” sanzionabile può essere una persona fisica o giuridica, ai sensi della Direttiva.

In secondo luogo, sembrerebbero previste soltanto sanzioni amministrative pecuniarie: in realtà in tutte le ipotesi considerate si applica – senza discrezionalità alcuna da parte del Prefetto – la sanzione accessoria (di tipo interdittivo) della chiusura dello stabilimento.

Appare problematica la previsione automatica della chiusura dello stabilimento “In tutti i casi previsti dal presente articolo … fino al regolare adempimento degli obblighi previsti dal presente decreto”.

Ad avviso di chi scrive la chiusura non può essere disposta in via cautelare, nelle more cioè della procedura sanzionatoria (che, appunto, è volta ad accertare la responsabilità in ipotesi sanzionabile). A favore di questa interpretazione depone l’art 20 comma 2 della legge 689/1981, ai sensi del quale le sanzioni amministrative accessorie non sono applicabili fino a che è pendente il giudizio di opposizione (salva l’ipotesi della confisca).

Vengono poi fatti salvi i casi in cui la condotta del gestore integri gli estremi di un reato.

In particolare può venire in gioco la fattispecie di truffa aggravata ex art 640 comma 2 c.p. (commessa in danno di ente pubblico), se sussiste un quid pluris rispetto alla mera falsa dichiarazione, che consenta di configurare gli artifizi e raggiri necessari (2).

Va pure rilevato che la Direttiva prevede anche la pubblicazione dei nomi dei gestori “che hanno violato i requisiti per la restituzione di quote di emissioni sufficienti a norma dell'articolo 12, paragrafo 3”; tale sanzione accessoria, con evidente finalità stigmatizzante, non è stata riprodotta nella normativa italiana.

Si applica poi la legge n. 689 del 1981, che prevede l’opposizione all’ordinanza-ingiunzione del Prefetto, dinanzi al Tribunale (art 22 bis comma 2 lett. d); anche se il rinvio è solo all’opposizione, devono ritenersi richiamate – nei limiti della compatibilità - le disposizioni fondamentali della normativa de qua.

In particolare interessa in questa sede l’art 6 comma 3 della legge 689, se il fatto è commesso dal rappresentante o dal dipendente di una persona giuridica: in questa ipotesi sussiste un obbligo in solido di quest’ultima, al pagamento della sanzione, con diritto di regresso verso il responsabile.

Infine va ribadito il carattere precario della normativa in esame: la legge Comunitaria 2004 (legge 18 del 2005) delega infatti il Governo al recepimento della Direttiva in questione.

(Maurizio Arena)

(1) Il piano di allocazione nazionale viene redatto in conformità ai criteri previsti dall’allegato III della direttiva stessa; questi ultimi includono coerenza con gli obiettivi di riduzione nazionale, con le previsioni di crescita delle emissioni, con il potenziale di abbattimento e con i principi di tutela della concorrenza; il piano di allocazione prevede l’assegnazione di quote a livello d’impianto per periodi di tempo predeterminati.

(2) Si tratta di un rapporto analogo a quello intercorrente tra l’art 316 ter (Indebita percezione di finanziamenti pubblici) e l’art 640 bis (Truffa per il conseguimento di erogazioni pubbliche) c.p.