La responsabilità delle persone giuridiche per illeciti ambientali

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Pubblicato Giovedì, 11 Novembre 2004 00:00

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1- L'introduzione della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche nell'ordinamento italiano
Il nostro ordinamento giuridico non conosce ancora forme di responsabilità punitiva diretta delle persone giuridiche in materia di illeciti ambientali, pur avendo ormai da più di tre anni recepito il principio secondo cui societas delinquere potest (art 11 legge n. 300 del 2000 e d.lg. n. 231 del 2001). Come è noto, con la legge 29/9/2000 n. 300 lo Stato italiano ha provveduto a ratificare e a dare esecuzione alla Convenzione sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee (26/7/1995), alla Convenzione relativa alla lotta contro la corruzione nella quale sono coinvolti funzionari delle Comunità europee o degli Stati membri dell'Unione europea (26/5/1997) e alla Convenzione O.C.S.E. sulla lotta alla corruzione di pubblici ufficiali stranieri nelle operazioni economiche internazionali (17/12/1997).
Il Parlamento ha inserito nel corpo della stessa legge (art 11) una delega al Governo per la disciplina della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche (eccetto lo Stato e gli enti pubblici che esercitano pubblici poteri) e delle società, associazioni od enti privi della personalità giuridica che non svolgono funzioni di rilievo costituzionale.
Oltre agli altri reati specificamente indicati, il decreto delegato avrebbe dovuto prevedere "la responsabilità in relazione alla commissione dei reati in materia di tutela dell'ambiente e del territorio, che siano punibili con pena detentiva non inferiore nel massimo ad un anno anche se alternativa alla pena pecuniaria, previsti:
-         dalla legge 31 dicembre 1962, n. 1860 (Impiego pacifico dell'energia nucleare);
-         dalla legge 14 luglio 1965, n. 963 (Disciplina della pesca marittima);
-         dalla legge 31 dicembre 1982, n. 979 (Disposizioni per la difesa del mare);
-         dalla legge 28 febbraio 1985, n. 47, e successive modificazioni (Norme in materia di controllo dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie);
-         dal decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1985, n. 431 (Disposizioni urgenti per la tutela delle zone di particolare interesse ambientale);
-         dal decreto del Presidente della Repubblica 24 maggio 1988, n. 203 (Attuazione delle direttive CEE numeri 80/779, 82/884, 84/360 e 85/203 concernenti norme in materia di qualità dell'aria, relativamente a specifici agenti inquinanti, e di inquinamento prodotto dagli impianti industriali, ai sensi dell'art. 15 della legge 16 aprile 1987, numero 183);
-         dalla legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette);
-         dal decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 95 (Attuazione delle direttive 75/439/CEE e 87/101/CEE relative alla eliminazione degli olii usati);
-         dal decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 99 (Attuazione della direttiva 86/278/CEE concernente la protezione dell'ambiente, in particolare del suolo, nell'utilizzazione dei fanghi di depurazione in agricoltura);
-         dal decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 230 (Attuazione delle direttive 89/618/Euratom, 90/641/Euratom, 92/3/Euratom e 96/29/Euratom in materia di radiazioni ionizzanti);
-         dal decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, e successive modificazioni (Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio);
-         dal decreto legislativo 11 maggio 1999, n. 152 (Disposizioni sulla tutela delle acque dall'inquinamento e recepimento della direttiva 91/271/CEE concernente il trattamento delle acque reflue urbane e della direttiva 91/676/CEE relativa alla protezione delle acque dall'inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole);
-         dal decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 334 (Attuazione della direttiva 96/82/CE relativa al controllo dei pericoli di incidenti rilevanti connessi con determinate sostanze pericolose);
-         dal decreto legislativo 4 agosto 1999, n. 372 (Attuazione della direttiva 96/61/CE relativa alla prevenzione e riduzione integrate dell'inquinamento);
-         dal decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490 (Testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali, a norma dell'articolo 1 della L. 8 ottobre 1997, n. 352).
La delega non è stata tuttavia attuata in modo completo da d.lg. 8 giugno 2001 n. 231 (1).
2 - I tratti essenziali del sistema di responsabilità degli enti collettivi
Il sistema attualmente in vigore prevede una responsabilità della persona giuridica derivante dal reato della persona fisica.
Gli enti - forniti o meno di personalità giuridica - rispondono infatti in relazione ai reati commessi "nel loro interesse o a loro vantaggio" dai soggetti di vertice (c.d. imputazione oggettiva del reato), sempre che non abbiano adottato ed efficacemente attuato - prima della commissione dei reati - appositi "modelli di organizzazione, gestione e controllo" idonei a prevenire il rischio della commissione di reati del tipo di quello verificatosi (c.d. imputazione soggettiva del reato).
Si parla quindi di responsabilità amministrativa, di illeciti amministrativi, di sanzioni amministrative.
Tuttavia è opinione comune che si tratti di responsabilità penale vera e propria, non qualificata come tale per evitare un aperto scontro frontale con il principio di personalità della responsabilità penale di cui all'art 27 Cost.
All'interprete attento non potrà sfuggire la "truffa delle etichette": ci si trova di fronte ad una responsabilità derivante da un fatto di reato, accertata dal giudice penale nell'ambito del procedimento penale (artt 34 e 36 d.lg. n. 231), nel quale l'ente è equiparato all'imputato (art 35 d.lg. n. 231).
In questa ricostruzione sostanziale si dovrà considerare in particolare il principio di autonomia della responsabilità dell'ente (art 8 d.lg.), in relazione al quale potrà darsi un processo penale senza persona fisica: si pensi, ad esempio, alle ipotesi in cui il processo continui nei confronti dell'ente una volta uscito di scena l'amministratore con il patteggiamento (o con le cause di estinzione del reato diverse dall'amnistia).
3- Le ragioni dell'estensione della responsabilità in ambito ambientale
Ad avviso di chi scrive l'introduzione di una responsabilità punitiva diretta degli enti potrebbe rivelarsi particolarmente fruttuosa nel campo della tutela dell'ambiente.
L'intervento del legislatore in materia ambientale dovrebbe essere specialmente improntato a quella funzione "promozionale" del diritto penale che, lungi dall'essere meramente accessoria rispetto a quella propriamente punitivo-retributiva, consentirebbe il consolidamento e la diffusione della cultura del rispetto della natura, in quanto tale ed in quanto "luogo" ove si svolge la vita e l'attività dell'essere umano.
Si tenga conto che nel d.lg. n. 231 emerge con chiarezza la "tecnica del bastone e della carota": sono previste sanzioni gravose e dissuasive, ma anche significative vie d'uscita in caso di condotte riparatorie del danno e delle conseguenze pericolose del reato (art 12 d.lg).
Tali comportamenti potranno portare ad una riduzione della sanzione pecuniaria e all'esclusione delle più invasive sanzioni interdittive (le quali possono essere applicate anche in via cautelare).
Ad avviso di chi scrive, l'adozione di misure preventive in relazione agli illeciti ambientali, ai sensi del d.lg. 231, è, già da oggi, pur non rilevando ancora direttamente ai fini della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, potenzialmente foriera di conseguenze favorevoli per le società.
Bisogna partire infatti dalla constatazione che la commissione di un illecito ambientale da parte di un dipendente o di un soggetto apicale può comportare l'irrogazione di misure lato sensu sanzionatorie a carico dell'ente, pur al di fuori del sistema normativo di cui al d.lg. 231.
Innanzitutto giusta il disposto di cui all'art 197 c.p. (Obbligazione civile delle persone giuridiche per il pagamento delle multe e delle ammende):
"Gli enti forniti di personalità giuridica, eccettuati lo Stato, le regioni, le province ed i comuni, qualora sia pronunciata condanna per reato contro chi ne abbia la rappresentanza, o l'amministrazione, o sia con essi in rapporto di dipendenza, e si tratti di reato che costituisca violazione degli obblighi inerenti alla qualità rivestita dal colpevole, ovvero sia commesso nell'interesse della persona giuridica, sono obbligati al pagamento, in caso di insolvibilità del condannato, di una somma pari all'ammontare della multa o dell'ammenda inflitta" (2).
Si intende dire che se la società ha adottato ed effettivamente attuato i compliance programs, avrà la possibilità di dimostrare al giudice che la commissione del reato ambientale da parte di un suo soggetto apicale, non corrisponde all'interesse - oggettivamente inteso - della società medesima.
In tal modo potrà evitare di essere obbligata al pagamento di una somma di denaro equivalente alla sanzione pecuniaria irrogata alla persona fisica, nell'ipotesi di insolvibilità di quest'ultima.
In secondo luogo, l'adozione di modelli di prevenzione può rilevare ai sensi dell'art 6 comma 3, legge n. 689 del 1981, il quale stabilisce che se la violazione (amministrativa) "è commessa dal rappresentante o dal dipendente di una persona giuridica o di un ente privo di personalità giuridica o, comunque, di un imprenditore nell'esercizio delle proprie funzioni o incombenze, la persona giuridica o l'ente o l'imprenditore è obbligato in solido con l'autore della violazione al pagamento della somma da questo dovuta".
Ovviamente ci si riferisce alle ipotesi di illecito ambientale punito a titolo amministrativo (ad esempio:  art 50 comma 1 d.lg. 22/1997, artt 54-58 d.lg. 152/1999, art 10 d.p.r. 203/1988 ecc.).
In queste ipotesi la società è coobbligata al pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria, ma potrebbe uscire indenne dalla procedura sanzionatoria amministrativa fornendo la prova di aver adottato tutele misure richieste dalla best practice in materia.
Tale soluzione interpretativa, va aggiunto, è tuttavia ostacolata dalla mancanza del riferimento - nel medesimo art 6, a differenza dell'art 197 c.p. - alla commissione dell'illecito "nell'interesse" dell'ente.
Infine, sotto un profilo prettamente civilistico, la predisposizione di idonei modelli anticrimine potrebbe rilevare nelle cause per risarcimento del danno ambientale (ad esempio ex artt 18 legge 349/1986, 17 d.lg. 22/1997, 58 d.lg. 152/1999, 22 d.lg. 206/2001).
Se la società venisse convenuta in giudizio, potrebbe chiamare in garanzia il terzo (id est: dipendente o soggetto apicale che ha concretamente commesso l'illecito) per esserne manlevata.
Ovviamente in quel processo dovrà essere fornita la prova che la società ha adottato tutte le misure (ragionevolmente) necessarie ad impedire l'evento dannoso, misure che sono state violate fraudolentemente - con artifizi e raggiri - dalla persona fisica.
L'adempimento di un simile onere probatorio "liberatorio" è del resto già previsto dall'art 2050 c.c. (Responsabilità per l'esercizio di attività pericolose), ai sensi del quale "Chiunque cagiona danno ad altri nello svolgimento di un'attività pericolosa, per sua natura o per la natura dei mezzi adoperati, è tenuto al risarcimento, se non prova di avere adottato tutte le misure idonee a evitare il danno ".
Tra queste misure, proprio in seguito all'entrata in vigore del d.lg. 231, non possono non rientrare i modelli di organizzazione, gestione e controllo ex art 6 e 7.
La società quindi, ove possibile, potrà dimostrare che l'illecito è avvenuto contro la propria "volontà" (esprimentesi nei modelli adottati).
4- Gli strumenti internazionali sulla responsabilità delle persone giuridiche per reati ambientali
Sulla tematica della responsabilità delle persone giuridiche per illeciti ambientali va menzionata innanzitutto la Decisione Quadro n. 2003/80/Gai
del 27 gennaio 2003 (GUCE 5 febbraio 2003 n. L 29) relativa alla protezione dell'ambiente attraverso il diritto penale, che deve esser attuata entro il 27 gennaio 2005.
L'art 2 richiede la punizione dei seguenti reati intenzionali:
a) lo scarico, l'emissione o l'immissione nell'aria, nel suolo o nelle acque, di un quantitativo di sostanze o di radiazioni ionizzanti che provochino il decesso o lesioni gravi alle persone;
b) lo scarico, l'emissione o l'immissione illeciti di un quantitativo di sostanze o di radiazioni ionizzanti nell'aria, nel suolo o nelle acque che ne provochino o possano provocarne il deterioramento durevole o sostanziale o che causino il decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti a monumenti protetti, ad altri beni protetti, al patrimonio, alla flora o alla fauna;
c) l'eliminazione, il trattamento, il deposito, il trasporto, l'esportazione o l'importazione illeciti di rifiuti, compresi i rifiuti pericolosi che provochino o possano provocare il decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti alla qualità dell'aria, del suolo o delle acque, alla fauna o alla flora;
d) il funzionamento illecito di un impianto in cui sono svolte attività pericolose che provochi o possa provocare, all'esterno dell'impianto, il decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti alla qualità dell'aria, del suolo o delle acque, alla fauna o alla flora;
e) la fabbricazione, il trattamento, il deposito, l'impiego, il trasporto, l'esportazione o l'importazione illeciti di materiali nucleari o di altre sostanze radioattive pericolose che provochino o possano provocare il decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti alla qualità dell'aria, del suolo o delle acque, alla fauna o alla flora;
f) il possesso, la cattura, il danneggiamento, l'uccisione o il commercio illeciti di esemplari di specie protette animali o vegetali o di parti di esse, quantomeno ove siano definite dalla legislazione nazionale come minacciate di estinzione;
g) il commercio illecito di sostanze che riducono lo strato di ozono, quando sono commessi intenzionalmente.
Ciascuno Stato membro dovrà adottare i provvedimenti necessari per rendere perseguibili i  reati sopra menzionati, anche nelle ipotesi di negligenza (quanto meno negligenza grave) (art 3).
E' l'art 6 (Responsabilità delle persone giuridiche) ad interessarci in questa sede.
Gli Stati membri dovranno adottare i provvedimenti necessari "affinché le persone giuridiche possano essere dichiarate responsabili degli atti di cui agli articoli 2 e 3 commessi a loro vantaggio da qualsiasi persona che agisca individualmente o in quanto parte di un organo della persona giuridica, la quale detenga una posizione dominante in seno alla persona giuridica".
La posizione dominante deve essere basata:
a) sul potere di rappresentanza di detta persona giuridica, o
b) sull'autorità di prendere decisioni per conto della persona giuridica, o
c) sull'esercizio del controllo in seno a tale persona giuridica
Le persone giuridiche potranno essere dichiarate responsabili quando la carenza di sorveglianza o controllo da parte di uno dei soggetti menzionati abbia reso possibile la perpetrazione degli atti criminosi a vantaggio della persona giuridica da parte di una persona soggetta alla sua autorità.
La responsabilità della persona giuridica non esclude l'azione penale nei confronti delle persone fisiche che siano autori, istigatori o complici dei reati sopra elencati.
Ai sensi dell'art 7, le sanzioni devono essere effettive, proporzionate e dissuasive, e potranno comprendere sanzioni pecuniarie di natura penale o amministrativa ed eventualmente altre sanzioni, tra cui:
a) l'esclusione dal godimento di un vantaggio o aiuto pubblico;
b) il divieto temporaneo o permanente di esercitare un'attività industriale o commerciale;
c) l'assoggettamento a sorveglianza giudiziaria;
d) provvedimenti giudiziari di scioglimento;
e) l'obbligo di adottare misure specifiche al fine di evitare le conseguenze di condotte analoghe a quelle che hanno condotto alla responsabilità penale.
Ciascuno Stato membro adotta i provvedimenti necessari per definire la sua giurisdizione per quanto riguarda i reati di cui agli articoli 2 e 3 commessi, tra l'altro, a vantaggio di una persona giuridica con sede nel suo territorio (art 8) (3)
Altro strumento internazionale, non ancora ratificato dall'Italia, è la Convenzione europea sulla protezione dell'ambiente attraverso il diritto penale (Consiglio d'Europa, Strasburgo, 4 novembre 1998).
Tale convenzione prevede l'introduzione di criminal or administrative sanctions or measures on legal persons on whose behalf è stato commesso un reato tra quelli indicati negli artt 2 e 3, by their organs or by members thereof or by another representative  (art 9).
                    La responsabilità della persona giuridica non esclude la responsabilità penale della persona fisica.
Gli artt. 2 e 3 prevedono rispettivamente le intentional offences e le negligent offences.
Tra le prime vengono elencate le seguenti condotte:
                        a.       the discharge, emission or introduction of a quantity of substances or ionising radiation into air, soil or water which:
                        i. causes death or serious injury to any person, or
                        ii. creates a significant risk of causing death or serious injury to any person;
                        b.       the unlawful discharge, emission or introduction of a quantity of substances or ionising radiation into air, soil or water which causes or is likely to cause their lasting deterioration or death or serious injury to any person or substantial damage to protected monuments, other protected objects, property, animals or plants;
                        c.       the unlawful disposal, treatment, storage, transport, export or import of hazardous waste which causes or is likely to cause death or serious injury to any person or substantial damage to the quality of air, soil, water, animals or plants;
                        d.       the unlawful operation of a plant in which a dangerous activity is carried out and which causes or is likely to cause death or serious injury to any person or substantial damage to the quality of air, soil, water, animals or plants;
                        e.       the unlawful manufacture, treatment, storage, use, transport, export or import of nuclear materials or other hazardous radioactive substances which causes or is likely to cause death or serious injury to any person or substantial damage to the quality of air, soil, water, animals or plants,
                        Le seconde consistono nella realizzazione colposa di alcune delle fattispecie appena menzionate, in particolare quelle indicate dalla lettera a) alla lettera e).
               Inoltre l'art 4 prevede altre ipotesi di illecito penale o amministrativo che devono essere adottate: 
                        a        the unlawful discharge, emission or introduction of a quantity of substances or ionising radiation into air, soil or water;
                        b        the unlawful causing of noise;
                        c        the unlawful disposal, treatment, storage, transport, export or import of waste;
                        d        the unlawful operation of a plant;
                        e        the unlawful manufacture, treatment, use, transport, export or import of nuclear materials, other radioactive substances or hazardous chemicals;
                        f        the unlawful causing of changes detrimental to natural components of a national park, nature reserve, water conservation area or other protected areas;
                        g        the unlawful possession, taking, damaging, killing or trading of or in protected wild flora and fauna species.
                Le sanzioni penali (art 6) dovranno tenere conto della gravità degli illeciti in questione, comprendendo pene detentive e pecuniarie, oltre al ripristino dell'ambiente (reinstatement of the environment).
               Viene poi prevista la confisca, pure nella forma per equivalente, secondo un indirizzo ormai diffuso a livello internazionale: si pensi allo stesso d.lg. n. 231 che prevede la confisca obbligatoria del profitto del reato comunque derivato alla persona giuridica
-continua-
(Maurizio Arena)